WTO經典案例:美國賭博案:最小國的勝利

來源: 南方日報網絡版     時間: 2020-02-06 15:12:30

  


WTO歷史上有這樣一樁奇案:起訴方是一個名不見地圖的小國,被訴方是唯一的超級大國;更重要的是,該案引發了關于自由貿易和公共道德保護的爭論,廣受關注。

有人說賭博是一種人性,“十人九賭”。為了吸引游客,也為了豐厚利潤,美國、中國澳門、馬來西亞、新加坡等國家和地區政府允許在某些特殊區域設立合法賭場。

雖然生意興隆,但賭博業絕不是這些國家的支柱產業。世界上把賭博業作為支柱產業的國家,恐怕只有中美洲的安提瓜和巴布達(下稱“安提瓜”)了。

安提瓜是世界上最小的國家之一,地處中美洲背風群島東南端,瀕臨加勒比海東北側,面積約440平方公里,人口只有6.8萬人,大多是非洲黑人后裔。由賭博業帶動的旅游業是這個國家的支柱產業,占GDP的一半以上(有數據統計占70%),其次是農業和輕工制造業,在GDP中的比重很小。

從上世紀90年代中期開始,安提瓜中央政府斥巨資構筑網上賭博系統和手機賭博系統,在銀行間建立賭資支付和轉移體系,培養嫻熟的服務人員,從全世界吸引賭客。一般地說,有三種賭博方式。第一種是賭客只押注,不直接參與活動本身,包括體育賽事,也包括總統選舉以及其他結果難測的公眾活動。第二種是賭客直接參與的撲克牌游戲、擲骰子、百家樂游戲等。第三種是通過機器進行的遠程數字游戲,包括抽彩、老虎機、賓果(猜格子)游戲等等。

在安提瓜的網上賭博系統中,每種賭博所需要的工具都一應俱全。不管你身在何處,如果有賭意,只需要打開因特網或者打開手機,登錄這個系統,就可以即時參與,贏錢后網上支付系統會自動把現金匯入你的個人賬戶,給你帶來很強的參與感和贏錢后的快感(當然也有輸錢后資金被轉走的沮喪)。

這種方便高效的賭博方式風靡一時。高峰時期該系統共有1800個站點,賭注達到70億美金(曾有預計這一數字到2010年能達到180億美元)。可以想象,這個6萬多人的小國能因此富裕到什么程度。

世界上最大的賭博市場在美國。據美國賭博影響研究委員會(NGISC)官方報告披露,1998年,有68%的美國人至少賭博一次,有86%的美國人在一生中至少賭博一次;1999年,政府認可的合法賭資一共有6300億美元。這些數字還不包括政府不認可的“非法”賭資和體育賽事賭資。

NGISC估計,由于體育賽事賭博非常普遍,其賭資會遠遠超過上述數字。在美國之外,大型賭博公司通過遠程計算機控制技術在海外開展業務收取利潤。世界上的大型賭博場所都和美國有千絲萬縷的聯系。

安提瓜方便快捷的賭博體系和美國人好賭的個性,讓美國人成了安提瓜賭博業的常客。上世紀90年代后期,美國人不分男女老幼,經常在茶余飯后和其他休閑時間登錄這個賭博系統,彈指之間大量賭資源源不斷地外流。美國政府開始對此事警覺,認為這個賭博系統不僅吸引了許多青少年學生,影響學習,而且引發了許多賭資糾紛,造成聚眾斗毆等惡性案件。

隨后,美國聯邦政府先后修改或通過了《有線傳輸法》、《旅游法》、《非法商業賭博法》,有八個州也先后通過法令,禁止以安提瓜的方式進行賭博活動。

這些法令頒布之后,直接影響了安提瓜的賭博業。1999年,安提瓜的合法賭博經營機構共有119家,員工3000多人,賭博業收入占GDP的10%。到2003年,這些機構銳減到28家,倒閉了四分之三,從業人員也減少到不足500人。不過,安提瓜深知自己太小了,美國太強大了,保持適當的克制,沒有起訴美國。雞蛋哪能和石頭碰?

一個叫Jay Cohen的人改變了棋局。他是一個美國人,在安提瓜成立了一個“世界體育交流中心”,通過因特網和手機進行商務賭博活動,主要吸引美國賭客,收入不菲。2001年,美國地方法院以違反《有線傳輸法》判處他有期徒刑21個月。他不服提出上訴,美國第二巡回法院予以駁回。

Jay Cohen被激怒了,決定與美國政府搏一博,出獄后到安提瓜找到了同行,贊助安提瓜政府起訴美國。

2003年3月21日,安提瓜正式在WTO起訴美國,稱美國在《服務貿易協定》的承諾表中已經承諾開放此類賭博業,而政府法令在實際上卻違背這個承諾;這些法令也違反了《服務貿易協定》第二條關于最惠國待遇、第六條關于國內規則、第八條關于壟斷和專屬服務提供者、第十一條關于支付和轉款、第十六條關于市場準入和第十七條關于國民待遇的規定。

起訴之后第一個必經階段是雙方磋商。當時美國代表的態度非常傲慢,根本沒有把安提瓜放在眼里,斷然拒絕了安提瓜的磋商請求。2003年7月,專家組成立,歐盟、加拿大、日本、墨西哥和中國臺灣以第三方身份參訴。

訴訟過程中,美國的態度發生變化,開始主動與安提瓜接觸,試圖協商解決。2004年6月—11月,雙方曾先后三次要求專家組中止審理,之后又三次延續。

2004年11月10日,專家組一審裁決,認定美國的《服務貿易承諾表》中包括雙方爭訴的賭博業務;美國聯邦法令和八個出臺法令州其中四個州的法令(路易斯安那、馬薩諸塞、南達科他和猶他州)違反《服務貿易協定》,沒有給予安提瓜賭博業相應的市場準入待遇;美國也沒有證明這些法令是為了保護公共道德所必需。

專家組也認定美國其他四個州的法令沒有違反《服務貿易協定》;安提瓜沒有證明美國違反《服務貿易協定》關于國內規則的規定;并對安提瓜的其他訴求不予審理。雙方均不服上訴。

2005年4月7日,上訴機構維持了專家組的大部分結論,但認為專家組不應該對美國八個州的法令進行裁決;同時認為美國已經證明這些法令是為了保護公共道德所必需,駁回了專家組的此項裁決。但最后,上訴機構要求美國履行服務貿易承諾,對安提瓜開放爭訴的賭博業市場。

整體上說,美國輸掉了這場官司,想盡一切辦法規避執行裁決。從2005年4月到2007年12月,WTO爭端解決機構又就執行問題多次仲裁,終于塵埃落定,授權安提瓜從WTO《知識產權保護協定》中對美國實行報復性措施,每年的報復數額不能超過2100萬美元。

“道德例外”是WTO條約體系的一種特殊安排。根據《關貿總協定》(1994)第二十條(a)項和《服務貿易總協定》第十四條(a)項,如果一個成員國是為了保護公共道德所必需,(只要不是為了變相限制自由貿易,不是為了在不同成員國之間采取歧視性措施),可以不履行WTO條約義務。

WTO以往的判決中,引用“道德例外”的例子并不鮮見。在美國汽油技術壁壘案、美國蝦類產品進口限制案、歐盟進口石棉制品限制案中,爭端方都曾經為是否應該引用“道德例外”激烈爭論。不過,就服務貿易而言,美國賭博案是首例。

美國是引用“道德例外”的老手,經常主張他們的公共道德必須受到保護。坦白地說,美國并不是真的要“保護公共道德”,而是把這個條款作為一種工具,對國內產業進行保護。

其一,美國認為如果安提瓜的賭博業進入美國市場,會引誘青少年沉迷于賭博,會引發惡性案件,不能有效阻止洗錢行為。但是,賭博業在美國非常發達,業務延伸到世界各地,美國如何保證其國內的賭博業不危害這些公共道德。

其二,既然WTO上訴機構認定美國已經證明限制安提瓜賭博業進入美國市場是為了保護公共道德,符合“道德例外”條款的要求,為什么又裁定美國對安提瓜開放賭博業市場呢?這不是相互矛盾嗎?

其三,據安提瓜稱,因為美國的限制措施,每年造成的損失是90億美元,最后WTO授權安提瓜對美國報復的金額是每年2100萬美元。相對來說,這是杯水車薪。與其說是報復,倒不如說是慰籍。更何況,安提瓜是在《知識產權保護協定》的框架內實施報復,也就是說安提瓜可以用對美國產品侵犯知識產權的方式得到補償。這在實踐中很難實施。簡言之,WTO的裁決對安提瓜沒有實際意義。

可見,“道德例外”是WTO游戲規則中一張很好的“王牌”,可以在爭端解決中發揮決定性作用。美國的公共道德需要保護,其他國家的公共道德需不需要保護?我們中國能從此案中學到什么?

在剛剛結束的中美出版物市場準入案中,中國也曾引用過“道德例外”,但效果不佳。當前,美國商務部和貿易代表辦公室有一個宏大的計劃,要逐步促使中國大面積地開放服務業市場。有許多服務業,比如教育、醫療、新聞傳播等,是與中華民族的傳統道德息息相關的。我們不妨也認真研究并利用好這張“王牌”。



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